谢建辉:长沙大河西先导区创新行政管理体制

2009-06-18 15:07 文章来源：星辰在线

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先导区自2008年6月10日挂牌成立以来，以科学发展观为指导，按照“两型社会”建设的要求，坚持先行先试、敢闯敢试、边干边试，从创新行政管理体制破冰，通过行政管理体制的改革创新，有力推动了“两型社会”示范区的建设发展。目前，先导区行政管理体制已形成了先导区管委会和两区两县统分结合、分工负责的基本行政格局，运转比较良好。同时，行政管理体制着重从管理体制和运行机制、行政流程和审批机制、建设模式和投融资机制三个方面进行改革创新，取得了较好成效。

创新管理体制和运行机制

一、实行集中统一的领导体制。长沙市委、市政府从整合资源、精简高效的原则出发，结合长沙实际情况，大胆创新先导区领导体制。一是高规格配备干部。先导区实行市建设领导小组领导下的管委会负责制。由两个层面的构架组成：第一层面，成立长沙大河西先导区建设领导小组，由省委常委、市委书记陈润儿任组长，市委副书记、市长张剑飞任第一副组长，相关副市长任副组长，市直有关部门和有关区县主要负责人任成员。市建设领导小组定期召开会议，研究决定先导区改革建设重大问题；第二层面，成立中共长沙大河西先导区工作委员会和大河西先导区管理委员会，作为长沙市委、市政府的派出机构，具体负责先导区范围内的经济管理事务。二是高度授予职权。市政府依法授权先导区管委会全面行使市级经济管理权限。并要求管委会主要负责先导区核心区的总体规划、产业发展、城市建设，对规划范围内非核心区的产业发展和城市建设进行统筹协调和指导。

二、实行职能统一的“大部门”管理体制。实行大部门体制，根本目的在于转变政府职能，其关键是要实现政府部门设置思路的根本转变，即设置政府部门、理顺部门职责关系要从政府所应具有的综合管理服务职能出发，而不能从政府专业管理职能出发，才能真正避免以往机构改革中“缩减——膨胀——再缩减 ——再膨胀”的反复现象。先导区党工委、管委会对行政事务进行优化重组，在机构设置上实行“大部制”，下设“四部”、“一委”，即综合管理部、国土规划部、项目建设部、投融资部（先导投资公司）和纪工委。先导区“大部制”有三个特点：一是机构精简高效。管委会只有50个行政编制，40个事业编制，却行使了11个市直部门的44项行政许可，承担了1200平方公里规划范围内的体制改革、产业发展和重大项目建设任务。以国土规划部为例，其职责就覆盖了过去的国土、规划、建委、房产、农林、水利、环保等多个部门，是真正意义上的大部。如按市直部门标准进行机构设置，至少需增加人员编制150人以上。二是事权高度统一。对省、市授予的经济管理权限，集中由“四部”、“一委”组织实施，同时对国土、规划、房产等审批事项进行有效整合，实行集中办理、并联审批，最大限度减少审批环节和自由裁量空间。三是实行“三权”分离。实行决策权、执行权、监督权“三权”分离，三大职能分别由不同部门或单位相对独立行使，形成既相互制约、相互监督，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，保证权力依法运行，最大限度地预防权力滥用。

三、实行责权明确的“五统一分”运行机制。先导区管委会没有社会管理职能，只对两区两县重大经济事务行使管理权限，因此，先导区不是一级政府，也不同于一般的开发区管委会，而是一个实行“五统一分”的高效运行机构。“五统”，即统一制定“两型社会”建设综合配套改革政策和实施方案、统一制定经济社会发展和城乡建设规划、统一土地开发利用的综合管理、统一产业布局与环境整治和项目准入、统一重大项目的策划与建设。“一分”，即先导区内各区县人民政府、高新区管委会，分区组织实施。按“五统一分”要求，管委会主要负责核心区的开发建设，社会管理事务交由区县管理，凡涉及先导区重大规划、重大建设、重大产业等相关工作，由建设领导小组统一领导、统一规划、统一部署。事实证明，“五统一分”的运作模式将先导区社会事务进行有效分离，不但没有影响，反而提高了原区县的工作积极性，得到了两区两县政府的认可和支持。

创新行政流程和审批机制

一、转变政府职能，推进市场化改革。转变政府职能是行政管理体制改革的核心。先导区按照适应市场经济发展的原则，科学界定政府与市场的作用边界，更多地还权于市场，还权于社会。一是推行公共服务市场化。凡是所需要的服务，市场能够提供的，全部向社会中介机构购买，先导区不再设立服务收费性事业单位。凡属企业所需要的收费性服务，由企业自主选择社会中介机构，实行服务外包，先导区不以行政手段干预。如先导区网站建设，环境监测平台建设等项目，均实行服务外包。二是推行环境保护市场化。成立了长沙市环境资源交易所。运用价格杠杆和市场手段，将排污权产权化和市场化，通过限量使用和交易，使排污权真正成为一种生产要素进入企业的生产过程，使企业真正成为排污和治污的主体，并对自己的污染排放行为做出选择，用市场“看不见的手”代替了政府“看得见的手”；积极探索建立环境保护长效市场机制。通过开展战略环评、建设环境自动监控平台、实施坪塘老工业基地产业退出、建立生态补偿机制等措施，探索符合市场经济规律的环境保护长效机制。三是推行建设项目审计市场化。实施“三审制”，即项目预结算由项目法人委托中介机构进行一审，由先导区项目建设部委托中介机构二审，由先导区综合管理部组织三审。先导区根据审查结果决定给代建单位付款的数量和比例，对于不符合建设要求的代建单位和受委托实施单位，给予相应的处罚，提高了审查的效用。“三审制”将投资项目的预决算主要工作和责任前置，一、二审均委托给入库中介机构完成，同时，将项目事前、事中、事后审查统一起来，各审查主体之间相互制约，确保了预结算审核的公正性、透明性和科学性。

二、创新行政审批机制，再造审批流程。先导区行政审批流程再造坚持集中原则、公开原则、精减原则、便民原则、廉洁原则，以建设服务型政府为目标，面向群众、企业和社会提供“一站式”公共服务。一是流程优化从内部再造到跨部门再造。核心业务流程是流程再造的重中之重。核心业务流程分为两类：一类是在各职能部门和机构内部运作的内部流程，另一类是若干个部门共同提供某项公共服务所产生的跨越部门边界的流程，它由多个内部流程相互衔接构成。先导区流程再造的重点正从内部流程向跨部门流程转变，即将行政审批核心流程划分为用地审批、方案审批、验收服务三个阶段进行跨部门流程再造。二是再造理念从单纯效率导向向人本导向转变。先导区在整个流程再造过程中,贯彻需求导向的再造原则，采用首问负责制、一次性告知制、限时办结制、绿色通道制和预约办理制等措施，坚持全体员工全面参与的方式方法，始终树立“以人为本”的服务理念。新的土地征收、转用、供应流程，从最初土地征收的选址定点到最终的土地招、拍、挂出让，均让先导区土地储备中心全程代理。新的项目建设报批、预售、竣工验收流程，利用大部委办公的平台，进行各审批环节的整合、并联、内化、精简，压缩行政审批时间。三是权力方向从内部重新分配到向社会分权转变。流程再造的一个重要内容就是对权力资源进行有效、合理的分配。这种权力再分配发生在两个范畴之内。第一是权力在先导区内部的重新分配，包括横向上在平行部门之间，以及纵向上在上下级部门之间的权力重新分配。再造初期，通过不同部门之间就某一事项审批权的重新分配和整合，通过上级部门将审批权下移的方式，来减少审批环节、提高公共服务效率。第二是权力在先导区管委会与社会之间的重新分配，这实际上是一个使社会和民众享有更多自主权的过程。先导区管委会权力分配在范围上由内部逐渐向外部社会扩散。流程再造已经由初期的审批流程的精简，发展到对审批事项的精简，大量审批权被取消，权力转移到社会和老百姓手中，使其获得了更多的自主权。

创新建设模式和投融资机制

一、项目建设实行“三制合一”新模式。一是推行项目法人制。先导区范围内所有经营性项目交由具有法人资格的单位建设，项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程、终身制负责，以确保重大项目建设工作的质量。二是推行项目代建制。定好所建项目要求，通过市场招标的手段选择代建单位，如果最终项目超出了财政预算，超出部分由代建单位拿钱，如果所建项目达到了建设要求而又节约了资金，则节约部分拿出一定比例奖励代建单位，其余上缴财政。去年以来，对新开工的10个基本建设项目试行了代建制，从目前预算执行情况看，工程进度均达到了代建合同的要求，所有代建项目的工程投资控制在合同确定的项目概算总额之内。这一做法，彻底改变了长期以来项目使用主体即是项目建设主体的传统模式，真正实现了建管分离，有效地提高了项目工程的质量和水平，对于解决基建投资超标、防止工程款拖欠、遏止腐败行为也起到了积极的示范作用。随着这种城市代建制的实施和推广，将为未来城市的建设和发展，提供更多成功的经验和有益的启示。三是推行项目回购制。先导区对于采用项目法人制投资建设，并符合财政回购条件的公共设施项目，采取由财政限期回购、赋予特许经营权、赋予特许开发权、赋予特许收费权等多种方式实施。同时，先导区严格回购审批程序，回购项目要求完成投资概算的编制、初审、复核、批复，并以审核批准的概算报告作为回购的主要依据。

二、投融资市场化。一是搭建新型融资平台。成立先导投资（控股）有限公司（注册资金100亿元），作为先导区重大项目和重点工程的融资载体和投资主体，承担政府城市建设综合运营商的角色，完全按照现代企业制度的要求，彻底实现政企、政资、政事“三分离”。去年以来，先导投已先后承担了先导区范围内10余个重大项目和重点工程的投资建设。政府将拥有的分散的国有经营性资产进行战略重组，成立大型金融控股集团或类似的市场化主体,增强政府宏观调控能力，以资本运作的形式，对经济实施强有力的影响,促进经济社会发展。下一步，先导投资（控股）有限公司将通过债券融资、信托融资、基金融资等手段，进一步拓宽融资渠道。二是引进社会资本和战略投资者。开放市场是城市基础设施投融资体制改革的大势所趋，在片区开发建设过程中，借鉴国外先进经验，按照“未来河西城市中心”的定位，将其建设成为放大智力资源的园区、对外开放的平台、国际会议会展中心、金融后援基地。同时，还引进了一批产业基金，加大对产业发展的投入。投融资市场化，从根本上转变了财政支持经济的方式，变过去的直接支持为间接支持，不仅摆脱了过去由政府直接支持企业而造成投资效益低下的问题，而且引导和带动了银行资金及其他社会资本投向政府期望加强的经济社会发展薄弱环节，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。

长沙大河西先导区作为长株潭“两型社会”建设的示范区，将继续坚持先行先试，以转变行政职能为中心，以优化行政流程为手段，创新行政管理体制，并以行政管理体制改革创新为突破口，不断推动先导区的“两型社会”示范区建设，力求为全国“两型社会”建设提供更多、更好的示范效应和经验借鉴。